Indice

– Premessa

– Cosa dicono le definizioni attuali

– Come analizzare le due tipologie di intervento

PREMESSA

L’obiettivo di questo articolo è tentare di chiarire che non tutti gli interventi di ristrutturazione edilizia leggera, a volte spingendosi sino alla ristrutturazione edilizia pesante, sono tali ma che molti – anzi moltissimi – di questi, sono in realtà delle mere manutenzioni straordinarie.

Nonostante la definizione di manutenzione straordinaria e di ristrutturazione edilizia di cui all’art.3 del TUE abbiano subito delle significative modifiche già a partire dall’entrata in vigore del DL 12 settembre 2014, n. 133 (in G.U. 12/09/2014, n.212) per poi, passo passo, diventare quelle attuali, negli ultimi 8 anni molte amministrazioni paiono essere ancora ferme alle definizioni contenute nell’art.31 della L.457/78.

Il tutto, e non è cosa da poco, tenuto presente quanto puntualmente precisato dal legislatore nazionale all’ultimo comma dell’art.3 del TUE ovvero che: ”Le definizioni di cui al comma 1 prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi. Resta ferma la definizione di restauro prevista dall’articolo 34 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490. (ora art.29, c.3, del Dlvo n.42/2004)

Ma questo comma viene di rado letto. Per cui quando, in un confronto con un’amminisrazione, la prima cosa che “tirano fuori dal cassetto” sono i loro regolamenti, ammetto mi prende un mancamento giuridico.

 

COSA DICONO LE DEFINIZIONI ATTUALI

MANUTENZIONE STRAORDINARIA

Nella definizione di manutenzione straordinaria rientrano:

“le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonche’ per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico. Nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unita’ immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unita’ immobiliari nonche’ del carico urbanistico purche’ non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l’originaria destinazione d’uso. Nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono comprese anche le modifiche ai prospetti degli edifici legittimamente realizzati necessarie per mantenere o acquisire l’agibilita’ dell’edificio ovvero per l’accesso allo stesso, che non pregiudichino il decoro architettonico dell’edificio, purche’ l’intervento risulti conforme alla vigente disciplina urbanistica ed edilizia e non abbia ad oggetto immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legilsativo 22 gennaio 2004, n.42.”

RISTRUTTURAZIONE EDILIZIA LEGGERA

Nella definizione di ristrutturazione edilizia leggera rientrano:

“gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico. L’intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legilsativo 22 gennaio 2004, n.42, ad eccezione degli edifici situati in aree tutelate ai sensi degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), e art.142 del medesimo decreto legislativo, nonché, fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministero dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n.1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria.”

 

COME ANALIZZARE LE DUE TIPOLOGIE EDILIZIE DI INTERVENTO E COMPRENDERNE LE POTENZIALITA’

Per cercare di capire quali opere siano eseguibili con questi tipi di intervento, ho ritenuto opportuno ed anche più semplice, analizzare ogni singolo capoverso.

Partiamo dalla MANUTENZIONE STRAORDINARIA (MS).

La finalità originaria della MS era quella di un intervento di natura meramente conservativa. Con le modifiche intervenute a partire dal 2014, la natura meramente conservativa ha visto un rilevante affievolimento, tenuto presente che oltre alle opere conservative in senso stretto il legislatore gli ha attribuito anche una valenza integrativa e di parziale trasformazione.

PRIMO CAPOVERSO > le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonche’ per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico.

Le prime due righe ricalcano la definizione originaria, ma queste però ti dicono già che con la manutenzione strardinaria è possibile rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici.

Questo permette di aggiornare, innovare, mettere al passo coi tempi, modernizzare, riformare, svecchiare anche attraverso una integrale sostituzione – ovvero eliminare o togliere per poi inserire le stesse parti ex novo – effettuando tali interventi anche su parti strutturali dell’edificio.

Ad esempio, non solo la sostituzione di porte e finestre o altre parti delle facciate od interne, o dell’impiantistica, ma anche di parti strutturali di muratura orizzontale e verticale ovvero della copertura (parte strutturale o del solo manto), come anche di pilastri o solai portanti (ovviamente nei limiti della fattibilità statica delle opere), senza che questo costituisca l’integrale o parziale demolizione dell’edificio.

E’, altresì, ammessa la possibilità non solo di rinnovare i servizi igienico sanitari e tecnologici, ma di integrarli completamente, ovvero inserirne di nuovi. Va da se, nel volume preesistente.

E’, inoltre (e non è cosa da poco, visto i clamorsi errori che vedo in giro) ammissibile con le suddette opere, anche il cambio di destinazione d’uso non rilevante, ovvero quello che non costituisce aumento del carico urbanistico (es.: da commerciale a residenziale).

Vi è quindi da ritenere che già solo il primo capoverso ti permetta di eseguire un numero molto elevato di opere edilizie, ad esempio: sostituzione di tutti gli infissi; demolizione di parti di muratura esterna ammalorate anche attraverso la loro sostituzione (alias demolisco e ricostruisco queste porzioni); integri l’edificio con nuovi servizi igienici, va da se previsti all’interno del fabbricato; sostituzione integrale del manto di copertura con possibile eventuale sostituzione anche della parte portante; esecuzione di un cambio di destinazione d’uso non rilevante dell’intera unità immobiliare.

SECONDO CAPOVERSO > Nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unita’ immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unita’ immobiliari nonche’ del carico urbanistico purche’ non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l’originaria destinazione d’uso.

In estrema sintesi, questa parte della definizione ti permette di intervenire – ad esempio – su un intero edificio, frazionarlo a piacere – ad esempio da un’unica unità abitativa a 5 unità – attraverso, ovviamente, l’esecuzione delle opere interne (murature, partizioni, scale, corridoi, ecc.) che ne permettono il frazionamento. Oppure l’accorpamento di una o più unità immobiliari. Il tutto senza alcun limite numerico, salvo il rispetto delle altre norme di settore, quali ad esempio quelle igienico sanitarie.

E’ di estrema importanza sapere che con queste opere è ammesso anche l’aumento della superficie di calpestio, anche se rimane escluso l’aumento volumetrico. Si badi bene, il legislatore non parla di riduzione. E se il legislatore non lo dice, per favore, non decidete voi di inserirlo perché ritenete “vada bene”. Questo significa che la mera demolizione – senza alcuna ricostruzione – possa rientrare a pieno titolo nella MS.

Questo periodo, quindi vi dice:

– che si può, con il frazionamento o accorpamento delle unità, sfruttare parti prima inaccessibili in termini di superficie ovvero trasformare dei volumi tecnici, oppure effettuare l’inserimento, ad esempio, di soppalchi;

– che l’aumento di dette superfici è ammesso senza alcun limite (salvo il rispetto di altre norme), e per esse va applicato, in caso, l’art.17, c.4 del TUE;

– che in questi casi non è ammesso il cambio di destinazione d’uso.

TERZO PERIODO > Nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono comprese anche le modifiche ai prospetti degli edifici legittimamente realizzati necessarie per mantenere o acquisire l’agibilita’ dell’edificio ovvero per l’accesso allo stesso, che non pregiudichino il decoro architettonico dell’edificio, purche’ l’intervento risulti conforme alla vigente disciplina urbanistica ed edilizia e non abbia ad oggetto immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.42.

Precisiamo che questa è stata una delle “necessarie” modifiche intervenute al testo nel 2020, dato che prima dell’entrata in vigore del DL76/2020 per eseguire una modifica, anche minimale, prospettica, l’intero intervento, imponeva la classificazione – dal mio punto di vista in modo paradossale e totalmente sproporzionato – come ristrutturazione edilizia pesante. Mentre ora, l’alternativa più gravosa è che, al più, le modifiche prospettiche rientrino nella RE leggera. Salvo il caso in cui la complessità delle opere e l’ubicazione dell’edificio impongano l’ascrivibilità dell’intervento nella sua interezza nella RE pesante.

Il legislatore ha quindi inteso permettere le modifiche prospettiche, che ovviamente vanno oltre il rinnovo e la sostituzione richiamate al primo periodo, possano essere eseguite attraverso una manutenzione straordinaria salvo che queste:

– siano eseguite su prospetti legittimati da idoneo titolo edilizio;

– risultino necessarie per mantenere o acquisire l’agibilità o per permettere l’accessibilità del fabbricato (nel caso di frazionamenti appare un’esigenza molto probabile);

– non pregiudichino il decoro architettonico dell’edificio (ma in questi casi, sorge spontanea la domanda: in assenza di una commissione edilizia, chi dovrebbe effettuare tale verifica);

– risultino conformi alla normativa edilizio-urbanistica in vigore al momento della presentazione della domanda

– non riguardino immobili vincolati (anche se qui mi chiedo: ma se io ottengo l’autorizzazione paesaggistica preliminarmente, perché non posso presentare una Scia per manutenzione straordinaria invece di una ristrutturazione edilizia leggera?)

Secondo questa analisi, noi potremmo avere l’attuazione di tutti gli interventi previsti al primo periodo in combinata azione con quelli del terzo periodo e rientrare comunque in una manutenzione straordinaria. Vi faccio un esempio della portata, con la relativa elencazione di opere:

– un condominio di 3 unità abitative trasformandolo in 6 unità, prevedendone due per piano al posto di una;

– esecuzione di modifiche prospettiche ed impiantistiche necessarie a rendere agibili tutte le unità;

– la modifica del vano o dei vani scala, per rendere meglio accessibile tutte le unità abitative aumentando o diminuendo gli spazi comuni di accesso (pianerottoli);

– prevedere, altresì, la suddivisione e la trasformazione del piano terra ad uso vani accessori (cantine e garage) per far posto ai nuovi posti auto necessari alle 6 unità con le relative modifiche prospettiche necessarie;

– l’inserimento di nuove canne fumarie;

– la sostituzione dell’intero manto di copertura e della relativa struttura portante di copertura.

Qui di seguito propongo, un semplice esempio grafico (con esclusione dell’edificio accessorio) che prevede: modifiche prospettiche; opere interne; inserimento di un nuovo servizio igienico; efficientamento energetico delle facciate; accorpamento di due unità immobiliari.

Voi non avete idea di quante amministrazioni comunali cataloghino questo intervento come ristrutturazione edilizia, chiedendo persino il pagamento dei contributi di costruzione.

 

Passiamo ora alla RISTRUTTURAZIONE EDILIZIA (RE) (art.3, c.1, lett d) del TUE)

Prima di analizzare i singoli capoversi, è bene evidenziare che dal luglio 2020, la RE leggera ha subito una radicale ed ulteriore trasformazione ed integrazione, tenuto presente che con essa sono ammissibili anche gli ampliamenti.

La definizione di RE si suddivide sostanzialmente in due parti tra loro integrabili: quella che esclude gli aumenti di volumetria e quella che li include. In questo modo è venuta radicalmente meno la “vecchia” suddivisione tra la RE leggera e pesante rappresentata, per l’appunto, dalla presenza di aumento del volume.

Quello che risulta molto importante sono gli effetti sul conteggio del contributo di costruzione oppure sulle sanzioni tra RE leggera e pesante. E qui, spesso, si perpetuano macroscopiche violazioni sull’applicazione della legge.

Analizziamo anche qui i singoli capoversi.

PRIMO CAPOVERSO > gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti.

L’incipit della definizione di ristrutturazione edilizia leggera, analogo alla prima parte di quella di cui alla lettera c) dell’art.10, c.1, del TUE, inquadrano chiaramente la differenza di base tra la RE e la MS. Ovvero, l’intervento di RE deve tradursi in una serie di opere che portano ad un organismo edilizio, in tutto o in parte, diverso dal precedente. Ipotesi che nella MS non è ammesso, nonostante vi possano essere, come sopra descritto, delle MS molto spinte.

Diciamo che uno degli elementi più significativi che differenziano la MS dalla RE è l’eventuale demolizione e ricostruzione, in tutto o in parte, dell’edificio.

Pertanto, dovete valutare con molta attenzione tutte le volte che le opere da eseguirsi sull’edificio non comprendano la demolizione/ricostruzione, perché in quei casi ci può essere la possibilità di rientrare nella MS e non la RE. Con delle differenze abissali nel conteggio dei contributi di costruzione.

La RE permette, a differenza della MS, non solo il ripristino e la sostituzione degli elementi costitutivi ma anche l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Ma appare un ovvia e logica conseguenza anche in ragione delle opere che si possono effettuare con la RE descritte nei capoversi successivi.

SECONDO CAPOVERSO > Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico.

Nonostante la sua piuttosto semplice leggibilità, questo periodo è quello letto con minore attenzione. Tant’è che alcune amministrazioni continuano a pensare che con la RE leggera non si possa demolire e ricostruire, come vedremo dopo, anche ampliando il volume – un edificio, dal punto di vista compositivo, radicalmente diverso da quello originario. Ovvero, non solo con una configurazione planivolumetrica e di sagoma diverse, ma anche con un sedime differente da quello originario.

E’ recente un mio post in LinkedIn, nel quale rappresentavo come un segretario comunale tentasse ripetutamente di convincermi che OGGI la RE leggera DEVE mantenere la sagoma ed il volume originario “perchè lo dice la giurisprudenza”. Peccato che la giurisprduenza con la quale tentasse tanto alacremente di convincermi fosse riferita a dei casi “vecchi” di 5 e 10 anni fa! Per quanto successo all’art.3 del TUE, il medioevo.

In un battibaleno sgretolato il principio giurisprudenziale del “tempus regit actum” ed il principio di legalità!

Questo passaggio è utilmente e correttamente posto in essere anche con eventuali leggi regionali (regioni a statuto ordinario) in applicazione ai commi 2 e 3 dell’art.10 del TUE che, comunque, ricordo – come precisato dalla Corte Costituzionale – debbono essere coerenti con l’impianto normativo nazionale.

Inoltre, come si è potuto constatare a seguito dell’introduzione del superbonus, la ricomposizione edilizia radicale può (io direi anche deve) prevedere l’attuazione della normativa antsisimica, dell’accessibilità e dell’efficientamento energetico.

TERZO CAPOVERSO > L’intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana.

E qui comincia (passatemi il termine) la fantascienza per molti enti.

L’idea che, da ben due anni, con la RE leggera si possa anche ampliare l’edificio ricostruito, è un pensiero ancora difficile da metabolizzare per chi, sino al giorno prima l’entrata in vigore del DL 76/2020, aveva già fatto fatica a prendere atto che la vera (precedente) differenza tra RE leggera e RE pesante fosse l’aumento del volume e la ricomposizione planivolumetrica, va da se con modifica di sagoma a favore della RE pesante.

Questa è una norma davvero sorprendente, anche per me, che ritengo il legislatore sempre troppo parco nel permettere gli interventi sul preesistente agevolando la riqualificazione degli immobili.

In estrema sintesi, con la RE leggera, laddove vi siano delle leggi (regionali o di settore) ovvero delle specifiche previsioni dello strumento urbanistico generale, è permesso anche l’aumento di volume. Ovviamente nei limiti e con le modalità delle leggi regionali e di settore. Oppure dello strumento urbanistico comunale.

Allo scopo vi invito a leggere il mio articolo pubblicato sul mio sito: https://onerizero.it/2021/03/25/ristrutturazione-edilizia-leggera/, dove sono precisati meglio i limiti ed è stata effettuata una ricognizione delle principali leggi regionali collegati a detta previsione di legge.

QUARTO CAPOVERSO > Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza.

Per chiarire meglio questo capoverso e le sue “potenzialità” vi invito a leggere questo articolo: https://onerizero.it/2021/05/09/unita-collabenti-ricostruzione-edilizia-agevolazioni-fiscali-e-superbonus/, che risulta piuttosto esaustivo sul tema e che propone anche una comparazione con un altro istituto simile previsto dal TUE, ovvero la ricostruzione degli edifici crollati in attuazione di norme o di provvedimenti emanati a seguito di pubbliche calamità.

QUINTO CAPOVERSO > Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legilsativo 22 gennaio 2004, n.42, ad eccezione degli edifici situati in aree tutelate ai sensi degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), e art.142 del medesimo decreto legislativo, nonché, fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministero dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n.1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria.

Questo è il periodo più complesso, tenuto presente le due recentissime modifiche intervenute con con l’art.28, c.5-bis, lett a) della Legge 34/2022 e poi con l’art.14, c.1-ter, della Legge n.91/2022, che hanno letteralmente smantellato il limite della demolizione e ricostruzione con il mantenimento di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetiche e tipologche dell’edificio preesistente, anche nelle zone vincolate paesaggisticamente ai sensi dell’art.142 e del comma 1, lettere c) e d) del Dlvo 42/2004. Ponendo fine ad una operatività, tanto arcaica quanto farraginosa, che imponeva una vincolatività – spesso incomprensibile – su immobili fatiscenti e/o totalmente incongrui, solo per il fatto di essere in zona “vincolata”.

Rimane fermo lo scopo di tale ultimo periodo, è quello di determinare i limiti della RE leggera all’interno delle ZTO A a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico. Limiti che vanno letti in combinata azione con le previsioni del comma 1-ter, dell’art.2-bis del TUE.

Qui di seguito un esempio grafico – che porto spesso ai miei corsi – di RE leggera dove sono previsti:

– la demolizione e ricostruzione integrale

– l’integrale ricomposizione planivolumetrica

– l’aumento delle unità immobiliari

– nessun aumento di volume

– nessun cambio di destinazione d’uso.

So già che molti tecnici, nonostante questa RE leggera avrebbe potuto spingersi molto oltre, si faranno molte domande. Ma questo è un caso molto particolare, perché vorrei vedere quanti sarebbero in grado di determinare correttamente il contributo di costruzione eventualmente dovuto.

Adesso il problema diventerà comprendere quale sarà la “reale” differenza tra RE leggera e RE pesante, tenuto presente le significative differenti ricadute – in termini applicativi e procedurali – che le due tipologie edilizie possiedono.