ONERI Z€RO
ONERI Z€RO

Ho l’insana abitudine di scrivere, cercando di costruire un impianto motivazionale il più possibile coerente, nel tentativo di fornire delle soluzioni o, quantomeno, delle proposte costruttive alle molteplici casistiche. In questo modo è chiaro che posso non “accontentare” tutti e qualcuno potrà, del tutto legittimatamente, non essere d’accordo con le mie posizioni.
Quanto scrivo è anche il risultato di 17 anni alla direzione di settori tecnici interni alle PA: ovvero un approccio che cerca di fornire soluzioni o alternative alle soluzioni proposte. Nessuna attitudine autoreferenziale.

L’ultimo articolo sulla fiscalizzazione degli abusi ha fatto emergere, come provocatoriamente preventivato, pareri discordanti sotto diversi punti di vista. Uno di questi è collegato all’applicazione dell’art.37 del TU 380/2001.

Anche in questo caso, sostenere che alcuni commi dell’art.37 possano essere considerati una sorta di fiscalizzazione, in quanto non riconducibili puntualmente ad una sanatoria edilizia piena, ha sortito dubbi e perplessità. Per tentare di risolvere questo annoso dilemma mi sono riproposta di affrontare la lettura dell’art.37 e dintorni, per gradi.

1. COME POSSIAMO DEFINIRE LA “FISCALIZZAZIONE” EDILIZIA
Confrontando gli articoli 33, 34 e 38 del TUE, in relazione ai quali non si rileverebbero dubbi in merito alla loro classificazione a procedure di fiscalizzazione stante la copiosa giurisprudenza che li riguarda, è possibile fornire una definizione comune di “fiscalizzazione”.
Possiamo definire fiscalizzazione “l’applicazione di una sanzione pecuniaria alternativa alla rimessa in pristino delle opere eseguite in assenza di titolo – perchè assente o annullato – laddove detta demolizione rechi pregiudizio per la parte costruita in modo regolare o non risulti altrimenti possibile.”
In base alla definizione da me proposta (ma si accettano suggerimenti) possiamo far emergere gli elementi comuni:
– in tutti i casi il legislatore stabilisce l’applicazione di una sanzione pecuniaria;
– l’applicazione della sanzione pecuniaria è alternativa alla demolizione;
– detta sanzione pecuniaria è calcolata in base al costo di produzione o al valore venale delle opere abusive;
– la demolizione non è possibile perchè reca pregiudizio alla parte conforme oppure non è altrimenti possibile.

A ben vedere questi sono gli unici parametri comuni in relazione agli articoli 33, 34 e 38 del TUE.

2. COSA CARATTERIZZA, INVECE, LA SANATORIA EDILIZIA

2.1 SANATORIA ORDINARIA
E’ possibile ricorrere alla sanatoria edilizia “piena” in regime ordinario, se le opere eseguite senza titolo o in difformità da esso, possiedono la cd “doppia conformità”, ovvero dette opere risultano conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda.
La predetta procedura viene definita dal legislatore: accertamento di conformità.

2.2 SANATORIA IN DEROGA
Diversamente dalla sanatoria ordinaria, quella in deroga, non possiede necessariamente la “doppia conformità”. Fa salvi i limiti puntualmente indicati dal legislatore che ne impediscono la legittimazione, sostanzialmente riconducibili all’art.33 della L.47/85.
Definita in modo più tradizionale: condono edilizio.
Nella storia, i condoni sono stati tre: il primo risale al 1985 ed è stato disciplinato dalla legge n. 47/1985. Il secondo condono edilizio è stato disposto con la legge n. 724/1994. Il terzo condono edilizio, infine, è quello di cui alla legge n. 326/2003.

Entrambe le tipologie, sanatoria ordinaria e condono, legittimano in modo pieno le opere irregolarmente eseguite e sono considerati titoli abilitativi rientranti sicuramente nella definizione dell’art.9-bis del TU 380/2001.

3. QUALI SONO I TITOLI ABILITATIVI LEGITTIMANTI CHE GODONO DELL’ACCERTAMENTO DI CONFORMITA’
Analizzando il TU 380/2001 “Prima Parte” troviamo solo 2 articoli che fanno riferimento alla sanatoria e al relativo accertamento di conformità:
– art.36 “Accertamento di conformità”
– art.37 “Interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività e accertamento di conformità”
– con una menzione “speciale” (sotto numerosi punti di vista) all’art.38, c.2, che però fa stretto richiamo, in termini di soli effetti, all’art.36.

L’art.36 fa riferimento esclusivamente agli interventi edilizi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle sole ipotesi di cui all’art.23, c.1, o in difformità da essa.
L’art.37 fa riferimento esclusivamente agli interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività ricondicibili all’art.22. 1 e 2 comma, del TUE.
Ma quali sono questi interventi?

4. GLI INTERVENTI “AUTORIZZABILI” CON SCIA EX ART.22, 1 e 2 COMMA, DEL TUE
Cosa dice il TUE.
Sono realizzabili mediante la SCIA di cui all’art.19 della L.241/90, nonché in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente:
a) gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’art.3, c.1, lett.b), qualora riguardino le parti strutturali dell’edificio o i prospetti;
b) gli interventi di restauro e di risanamento conservativo di cui all’articolo 3, c.1, lett.c), qualora riguardino le parti strutturali dell’edificio;
c) gli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 3, c.1, lett.d), diversi da quelli indicati nell’art.10, c.1, lett.c).
Oltre alle varianti ai permessi di costruire puntualmente specificate al comma 2 e 3 dell’art.22.
Infine, al comma 4°, il legislatore prevede anche che le regioni a statuto ordinario, con legge, possono ampliare o ridurre l’ambito applicativo delle disposizioni di cui ai commi precedenti.

5. ANDIAMO ORA A RILEGGERE L’ART.37
Esaminando tutti i commi dell’art.37, scopriamo che solo il comma 4° fa esplicito riferimento alla sanatoria e alla “doppia conformità”.
Non può essere un evento casuale. Anzi, di tutta evidenza, non lo è.

Ricordo che diversi anni fa, stante l’esito – a dir poco fastidioso – di un concorso pubblico a cui avevo partecipato, e la conseguente mia impugnazione vittoriosa avanti al TAR, che riguardava anche l’art.37 del TUE, fu lo stesso Tar a confermare l’impostazione che diedi a questo articolo laddove precisavo che il solo comma 4° corrispondeva ad una sanatoria mentre i primi tre facevano riferimento ad una mera regolarizzazione di opere anche in assenza di “doppia conformità”.

Scorrendo i singoli commi, il legislatore individua diverse fattispecie di opere che possono essere – passatemi ancora il termine – “regolarizzate” attraverso una SCIA. Esaminiamoli singolarmente.
Il primo comma recita: “La realizzazione di interventi edilizi di cui all’art.22, commi 1 e 2, in assenza della o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività comporta la sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione degli interventi stessi e comunque in misura non inferiore a 516 euro.”
Questo comma fa riferimento, indistintamente , a tutte le opere riconducibili all’art.22, 1 e 2 comma. E a ben guardare un sacco di interventi possono essere “regolarizzati” in applicazione dell’art.37. 1° comma.
Giusto per fare un esempio, tra questi troviamo gli interventi di ristrutturazione edilizia (art.3, c.1, lett. d) del TUE) che, ad oggi, possono anche prevedere la demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico.
Il legislatore non lascia margini. Questi interventi sono (non possono) “regolarizzati” attraverso l’art.37, 1 comma. Ma questo comma non parla di sanatoria né di accertamento di conformità.
So che questo farà arricciare il naso a più di qualcuno. Ma vediamo se è possibile ripristinarne la conformazione orginaria (del naso, intendo) con un paio di ragionamenti giuridici.

Innanzitutto, bisognerebbe sempre ricordare che nel nostro diritto l’attività interpretativa è regolata, in primis, dall’art.12 delle preleggi, il quale stabilisce: “nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore”.
Infatti, l’art.36 (l’abbiamo chiamata sanatoria piena) fa riferimento – solo ed esclusivamente – agli interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’art.23, c.1..
Ma non solo. Il comma 7° dell’art.22 stabilisce che è “comunque salva la facoltà dell’interessato di chiedere il rilascio di permesso di costruire per la realizzazione degli interventi di cui al presente Capo, senza obbligo del pagamento del contributo di costruzione di cui all’art.16, salvo quanto previsto dall’ultimo periodo del comma 1 dell’articolo 23. In questo caso la violazione della disciplina urbanistico-edilizia non comporta l’applicazione delle sanzioni di cui all’art.44 ed è soggetta all’applicazione delle sanzioni di cui all’art.37”.
Ordunque, la sanatoria delle opere ricondicibili all’art.22, 1 e 2 comma, è contemplata dal comma 4° dell’art.37 che recita: “Ove l’intervento realizzato risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’intervento, sia al momento della presentazione della domanda, il responsabile dell’abuso o il proprietario dell’immobile possono ottenere la sanatoria dell’intervento versando la somma, non superiore a 5.164 euro e non inferiore a 516 euro, stabilita dal responsabile del procedimento in relazione all’aumento di valore dell’immobile valutato dall’agenzia del territorio.”

Ma se il 4° comma riguarda opere abusive in possesso della doppia conformità, che caratteristiche hanno quelle riconducubili al 1° comma dell’art.37?

Vista la distinzione operata dal TUE tra l’art. 3, comma 1, lett. d) costituenti ristrutturazione edilizia “leggera” — sulla definizione generale degli interventi di ristrutturazione edilizia — e l’art. 10, comma 1, lett. c) costituenti ristrutturazione edilizia c.d. “pesante” – si dovrebbe dedurre che gli interventi residuali, appartenenti alla ristrutturazione c.d. “leggera”, debbano naturalmente essere esclusi dal regime sanzionatorio di cui all’art. 33, per essere ricompresi fra quelli, depenalizzati, dell’art. 37.
Una volta rintracciata – o quantomeno si spera – la coerenza e la logica dell’impianto normativo, si rintraccia anche la logica e la coerenza dei commi 2° e 3° dell’art.37, i quali riguardano – stranamente – solo il restauro e risanamento conservativo eseguito su immobili comunque vincolati in base a leggi statali e regionali, nonché da altre norme urbanistiche vigenti oppure ricadenti in ZTO “A”. Queste specifiche opere possono, nel primo caso demolite e sanzionate (sanzione pecuniaria integrativa), nel secondo caso solo sanzionate (sanzione pecuniaria alternativa).
In tutti i casi riferiti al 1°, 2° e 3° comma dell’art.37, il legislatore parla:
di sola sanzione pecuniaria
al secondo comma di sanzionepecuniaria integrativa alla demolizione
al terzo comma, di sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione.
Non vi sembra che vi siano degli stretti legami con i parametri indicati al Cap.1 del presente articolo?

A questo punto, come la mettiamo con il 1°, 2° e 3 ° comma dell’art.37?

Come possiamo definire – o meglio catalogare – la “regolarizzazione” di queste opere che il legislatore non inquadra puntualmente come sanabili, per rendere tutto l’impianto tendenzialmente coerente?

Dal mio, sempre modestissimo, punto di vista, una delle poche soluzioni possibili è considerare il 1° e 3° comma dell’art.37 – oppure nei casi di non demolibilità riferita al 2° comma – come con una sorta di processo analogo alla fiscalizzazione prevista agli artt.33 e 34 del TUE. Altrimenti dovremmo desumere che il legislatore ha deciso di prevedere un primo ed un quarto comma dell’art.37 aventi lo stesso scopo, ma con due sanzioni tipologicamente e di entità diverse. Ipotesi davvero poco credibile.

Questa posizione risulta in linea con l’orientamento dottrinale che ascriverebbe al 4° comma i soli “abusi formali”, ovvero quelli caratterizzati dal fatto che l’intervento è stato realizzato in assenza o in difformità dal titolo, ma nella piena osservanza della disciplina edilizia che regola l’intervento. Diversamente da quelli “sostanziali” – nei quali il soggetto ha realizzato, senza titolo abilitativo o in difformità da esso un intervento edilizio che risulta in contrasto con le prescrizioni di piano, con le leggi e regolamenti statali o regionali, con le normative tecniche che disciplinano l’opera da realizzare – ricondicibili al 1, 2 e 3 comma. In buona sostanza, termini diversi per dire la stessa cosa.
Appare evidente da quanto fin qui richiamato che gli abusi sostanziali si compongono sia dell’aspetto formale (l’assenza o difformità dal titolo), sia della violazione della normativa che regola l’attività edilizia, con l’effetto che la sanzione pecuniaria prevista per detti abusi è tendenzialmente più onerosa, per punire entrambi i profili. E focalizzandoci su questo punto possiamo, piuttosto facilmente intuire, che la sanzione riconducibile al 1 e 3 comma dell’art.37 è tendenzialmente più elevata di quella riconducibile al 4 comma.

6. RISOLTI I PRIMI TRE COMMI DELL’ART.37 TUTTO DIVENTA LINEARE?
Non proprio.
A questo punto, per comprendere meglio se l’intero impianto normativo copre tutte le fattispecie senza contraddizzioni, è necessario chiederci che fine fanno alcune fattispecie riconducibili all’art.22, 1 e 2 comma del TUE.
Ad esempio, la ristrutturazione edilizia cd “leggera”, oppure la manutenzione straordinaria, laddove risultino prive della “doppia conformità”, ricadenti in area vincolata ma in possesso della compatibilità paesaggistica, oppure ricadenti in Zona A (nel caso delle ristrutturazione senza cambio di destinazione d’uso altrimenti ricadremmo nella ristrutturazione edilizia pesante) ma in possesso del parere favorevole dell’Ente competente, come le dovremmo inquadrare, visto che non pare esista, per loro, una specifica previsione normativa. O magari sfugge solo a me.
Le domande che mi pongo, alle quali riesco a dare solo una parziale risposta, sono:
– le dobbiamo ascrivere tutte al 1° comma dell’art.37?
– la manutenzione straordinaria “leggera” è sempre riconducibile all’ultimo comma dell’art.6-bis del TUE?
– per quale ragione il legislatore avrebbe previsto un trattamento specifico per il restauro e risanamento conservativo sottoposto a vincolo ovvero rientrante in Zona A, tanto da dedicargli due commi dell’art.37, e non ne ha previsto uno specifico per la ristrutturazione “leggera” o per la manutenzione straordinaria “pesante”?
Questo, soprattutto alla luce delle numerose modifiche introdotte alla definizione di ristrutturazione edilizia “leggera” e di manutenzione straordinaria.

7. E GLI INTERVENTI SUCCESSIVI ALLA “REGOLARIZZAZIONE”?
Indipendentemente dal fatto che la “regolarizzazione” delle opere ai sensi dell’art.37 possa essere assimilabile ad una procedura di fiscalizzazione o meno, come valutiamo la fattibilità degli interventi successivi su detti immobili?
Parte della risposta è contenuta nel mio precedente articolo.

Nel frattempo, ho ripensato ai miei 17 anni di PA, di cui gli ultimi 8 dopo l’entrata in vigore del TUE e prima ancora con la L.47/85 nonchè con le disposizioni regionali in vigore nei comuni dove ho lavorato, e mai – anche nel confronto quotidiano con i miei colleghi – si è appalesata l’idea di vietare l’esecuzione di interventi edilizi – soprattutto di carattere manutentivo – sugli immobili “regolarizzati” con l’art.37 del TUE o con l’art.10 della L.47/85, ma anche sugli altri.

Che si sia, per così tanto tempo, ed in così tanti, incorsi in errore?
E nel caso in cui non fossimo incorsi in errore, perchè dovremmo trattare diversamente gli interventi “regolarizzati” con l’art.37 da quelli riferiti agli articoli 33 o 34 del TUE, laddove, ad esempio, lo spartiacque tra una ristrutturazione edilizia “leggera” ed una “pesante” può essere, a volte, risicatissima.

Infatti, in base alla mia esperienza diretta, di fronte ad una fiscalizzazione ex art.33 o art.34, i Comuni non si comportano – dal punto di vista provvedimentale – tutti nello stesso modo.

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