La Sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n.24/2016 ha affrontato la problematica collegata alla leale collaborazione del Comune nella richiesta degli interessi di mora, laddove il privato abbia pagato le rate del contributo di costruzione in ritardo, ma il Comune abbia agito senza alcun preliminare sollecito ovvero senza aver preventivamente escusso la polizza fidejussoria.
Il Consiglio di Stato ha succintamente individuato il caso.
La questione principale che la controversia pone è, se, alla scadenza dei termini previsti per il pagamento rateale del contributo di costruzione, sia individuabile un onere collaborativo in capo alla Amministrazione concedente, desumibile dai principi generali in tema di buona fede e correttezza nei rapporti obbligatori di estrazione civilistica ovvero dal principio di leale collaborazione proprio dei rapporti intersoggettivi di diritto pubblico, che si spinga fino al punto di ritenere che l’Amministrazione sia obbligata alla sollecita escussione della garanzia fideiussoria, al fine di non aggravare la posizione del soggetto obbligato, tenuto altrimenti al pagamento (oltre che delle rate non corrisposte) delle sanzioni di legge per omesso o ritardato pagamento.
La ricorrente ha ampiamente contestato le conclusioni raggiunge dai giudici di primo grado, insistendo sul fatto secondo cui il Comune non avrebbe potuto legittimamente applicare le sanzioni previste per il ritardato pagamento di contributi concessori avendo omesso di sollecitare, in violazione
dei doveri di correttezza e buona fede, il pagamento del dovuto alla scadenza delle singole rate e non avendo mai portato ad escussione la garanzia fideiussoria.
Inoltre, la ricorrente ha richiamato allo scopo gli orientamenti della giurisprudenza amministrativa favorevoli alla propria tesi difensiva (Cons. St., V, sentenze 5 febbraio 2003 n. 585 e 3 luglio 1995 n. 1001), lamentando che il giudice di primo grado non avrebbe tenuto conto degli argomenti utilizzati nelle citate pronunce, rigettando il ricorso sulla base di una adesione acritica all’orientamento giurisprudenziale contrario.
Sempre secondo il ricorrente, a garanzia del puntuale pagamento del contributo di costruzione, il Comune ben avrebbe potuto riscuotere per tempo direttamente dal garante le rate dei contributi ancora dovuti, evitando in tal modo la maggiorazione degli importi per effetto dell’applicazione delle sanzioni per omesso o ritardato pagamento.
Sempre secondo l’appellante, il Comune, una volta accertato il mancato pagamento delle rate relative ai contributi di costruzione avrebbe potuto e dovuto, senza particolari difficoltà, escutere il fideiussore, così evitando di aggravare la posizione della parte debitrice.
Non avendolo fatto, l’Amministrazione dovrebbe ritenersi senz’altro decaduta dalla potestà di imporre sanzioni pecuniarie, donde la sicura illegittimità dell’atto avversato in primo grado.
In base al duplice e contrapporto oreinatmento delle Sezioni semplicie, la Sezione quarta del Consiglio di Stato, ha ritenuto di rimettere la decisione della causa all’Adunanza plenaria.
In estrema sintesi la Sezione rimettente ha evidenziato la questione centrale del giudizio in questo modo: l’Amministrazione comunale è legittimata a sanzionare il ritardo nel pagamento dei contributi di costruzione una volta che la stessa non si sia resa parte attiva nel richiedere al debitore principale ovvero al fideiussore, alle scadenze prestabilite, il pagamento delle rate scadute.
5.1 L’ONEROSITA’ DEL PERMESSO DI COSTRUIRE
L’onerosità del permesso di costruire oggi confermato dall’art.11, comma 2, del DPR 380/2001, precisa (art. 16, comma 1) che il relativo contributo è costituito da due quote, commisurate rispettivamente all’incidenza delle spese di urbanizzazione e al costo di costruzione dell’edificio assentito.
La quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione è di norma (salvo eventuale rateizzazione a richiesta dell’interessato) corrisposta all’atto del rilascio del permesso mentre la quota relativa al costo di costruzione è corrisposta in corso d’opera, con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, non oltre sessanta giorni all’ultimazione della costruzione.
A completamento del quadro normativo applicabile alla fattispecie, il giudice rimettente ha osservato come, al momento della quantificazione e della rateizzazione del contributo di costruzione, i Comuni richiedano all’intestatario del titolo edilizio la prestazione di una garanzia, nei modi indicati dall’art. 2 della legge n. 348 del 1982; e che, nel caso di ritardato od omesso pagamento del contributo di costruzione, l’art. 42 del DPR 380/2001 preveda siano applicate delle sanzioni pecuniarie, la cui determinazione in concreto è rimessa, sia pur nel rispetto di alcune soglie minime e massime fissate dalla legislazione nazionale, alla legislazione regionale.
Nessuna di tali disposizioni evidenzia elementi da cui desumere, anche indirettamente, la sussistenza di un onere collaborativo, o soltanto sollecitatorio dell’adempimento, a carico della amministrazione creditrice del contributo, una volta che siano venuti a scadenza i termini per il pagamento.
5.2 LE CONSIDERAZIONI DELL’ADUNANZA PLENARIA
Nell’ambito dei contrastanti orientamenti sia senz’altro condivisibile l’orientamento maggioritario maturato in seno a questo Consiglio di Stato.
Per vero, può fin d’ora anticiparsi come il quadro delle diposizioni normative applicabili al caso in esame non consenta di individuare, a carico della Amministrazione comunale qui appellata, un onere di collaborazione con il debitore nella finalizzazione del pagamento del contributo di costruzione tale per cui la sua violazione possa tradursi in una decadenza della stessa Amministrazione dal potere di sanzionare il ritardo nel pagamento.
Peraltro, la soluzione non muta sia se la questione controversa venag affrontata sulla base dei principi desumibili dal sistema normativo amministrativo, al cui novero la fattispecie andrebbe ascritta si attingendo ai canoni interpretativi di matrice civilistica.
Ed infatti, quale che sia l’approccio interpretativo che si voglia seguire, si deve ritenere che resti in ogni caso integro il potere-dovere dell’amministrazione comunale di applicare le sanzioni pecuniarie per il ritardo nel pagamento dei contributi di costruzione al semplice verificarsi delle condizioni previste dalla legge, dovendosi per contro escludere la sussistenza di un obbligo di preventiva escussione della garanzia fideiussoria.
Non sussiste, quindi, alcuna base normativa o opzione interpretativa che correli il potere sanzionatorio del comune al previo esercizio dell’onere di sollecitazione del pagamento presso il debitore principale ovvero presso il fideiussore.
Per quanto su evidenziato, deve convenirsi sul fatto che la legge sia chiara nell’assegnare all’amministrazione il potere-dovere di applicare le sanzioni al verificarsi di un unico presupposto fattuale, e cioè il ritardo nel pagamento da parte dell’intestatario del titolo edilizio.
La stretta osservanza del principio di legalità, imposta dalla rigorosa applicazione del canone interpretativo-letterale delle disposizioni richiamate, stabilisce la legittimità dell’applicazione delle sanzioni per il ritardo, a prescindere da richieste di pagamento che siano potute venire all’interessato o al suo fideiussore dall’amministrazione concedente il titolo edilizio.
In definitiva, l’amministrazione può liberamente scegliere di escutere direttamente il fideiussore e non può tradursi, in difetto di espressa previsione normativa, in una decadenza dell’amministrazione dal potere di sanzionare il pagamento tardivo dell’obbligato, essendo tale potere incondizionatamente previsto dall’art. 42 DPR 380/2001 e dalla relativa legislazione regionale.
La maggiorazione del contributo di costruzione in ragione del ritardo nel pagamento prevista dal richiamato art. 42 DPR 380/2001 non ha natura risarcitoria o corrispettiva, bensì di sanzione pecuniaria nascente al momento in cui diviene esigibile la sanzione principale.
“Per tutte le suesposte ragioni, l’Adunanza plenaria ritiene di poter concludere, per quanto di sua competenza, con l’affermazione del seguente
principio di diritto: un’amministrazione comunale ha il pieno potere di applicare, nei confronti dell’intestatario di un titolo edilizio, la sanzione pecuniaria prescritta dalla legge per il caso di ritardo ovvero di omesso pagamento degli oneri relativi al contributo di costruzione anche ove, in caso di pagamento dilazionato di detto contributo, abbia omesso di escutere la garanzia fideiussoria in esito alla infruttuosa scadenza dei singoli ratei di pagamento ovvero abbia comunque omesso di svolgere attività sollecitatoria del pagamento presso il debitore principale.”
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Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 7 dicembre 2016, n. 24
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